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Nasce il Tavolo civico per migliorare lo Stato

Sta affrontando l'Italia con programmazione, lungimiranza e ottimizzazione delle risorse e degli interventi un piccolo problema di 2 mila miliardi di euro di deficit pubblico?

La risposta è, ahinoi, negativa: i Governi rincorrono disperatamente gli impegni presi in sede europea dai propri predecessori con un susseguirsi di manovre e manovrine spesso controproducenti e certamente non organiche.  

 

L'ufficio parlamentare del bilancio è una istituzione fiscale indipendente destinato a svolgere analisi sui temi della finanza pubblica. Condivide con istituzioni simili già attive in numerosi altri paesi occidentali l'obiettivo di promuovere una maggiore trasparenza del bilancio pubblico ai fini della sostenibilità della finanza pubblica. In Italia dovrebbe diventare operativo da gennaio 2014. Entro il 2013 deve scegliere la troika che lo dirigerà da una lista di dieci candidati scelti in maniera trasparente e sulla base del merito. ma siamo in ritardo. Il problema è stato sollevato, proprio in questi giorni dal Tavolo civico per migliorare lo Stato con una lettera ai presidenti della Canera (Laura Boldrini) e del Senato (Pietro Grasso)

 

Il dibattito sulla voragine del debito pubblico italiano sembra concentrarsi su due affermazioni di principio rigorosamente disattese dai comportamenti: la riduzione della spesa pubblica ordinaria (leggi: numero, stipendi e costi dei dipendenti pubblici) e la lotta all'evasione fiscale. Mentre si affermano questi due principi si assiste sul palcoscenico mediatico all'introduzione dei tornelli e a spettacolari interventi della Guardia di finanza nel cuore del turismo (una volta) di lusso; e, nel concreto, a due fatti incontrovertibili: l'aumento della spesa pubblica, la crescita (abnorme) della pressione fiscale.

 

Una voragine inarrestabile

Entrambi i comportamenti non fanno altro che approfondire la voragine del debito. La pressione fiscale opera sugli utili delle imprese un prelievo del 66 percento (in Germania siamo al 44 per cento) e, questo, certo non aiuta la capacità di investimento e di innovazione delle imprese itaiane.

Ma, alcuni economisti, stanno cercando di infrangere il velo dell'omertà del sistema economico mediatico monopolista di Stato, e stanno iniziando a spiegare quello che tutti i piccoli imprenditori ben sanno, e che la pressione fiscale sugli utili, nei casi delle micro e piccole imprese, (in Italia il 92 per cento delle imprese, e quasi il 40 percento della produzione di ricchezza nazionale) supera con ampio margine l'80 per cento, arrivando a toccare anche l'86 percento.

 

Comunque sia il 66 percento, sia l'86 percento, il risultato è che l'economia reale stagna, gli imprenditori non investono; hanno ammainato le vele, tirato i remi in barca e aspettano sotto coperta che passi la bufera cercando e sperando di sopravvivere fino a quando la calma tornerà. Ed è così che mentre aumenta al 22 per cento l'Iva le entrate per l'Iva di questi ultimi dodici mesi segnalano la perdita di ben 4 miliardi di euro.

 

La lectio magistralis dei super professori

Non bisogna essere dei premi Nobel della finanza pubblica, infatti, per capire che aumentare la percentuale di qualcosa che non si vende o produce più non determina un aumento delle entrate. E, anche in questo caso senza essere dei premi Nobel o dei super professori, è abbastanza evidente che prelievi così pesanti sugli utili d'azienda disincentivano qualunque volontà di impegnarsi ad aumentare attività ed investimenti a favore di auspicati utili che, qualora arrivassero verrebbero drasticamente annullati dal prelievo fiscale previsto.

 

E, dunque chiaro che per risanare la finanza pubblica ben altre strade devono essere percorse e che una strategia dell'ultimo minuto che guarda all'immediatissimo futuro non risolverà alcunché.

 

Charles Francis Bastable

Viene in mente il pensiero di un economista irlandese nato nel 1855 e morto novantanni anni dopo, un certo Charles Francis Bastable, professore all'università di Dublino (dal 1882 al 1932), che scrisse pregevoli opere sul commercio internazionale (Theory of international trade, 1887 e The commerce of nations, 1932) e un trattato di scienza delle finanze elaborato con grande chiarezza e ricchezza di dati (Public finance, McMillan, 1927).

 

E' proprio in quest'ultimo trattato, a pagina 761, si trova un piccolo suggerimento (siamo nel 1927, poco meno di un secolo fa) che tanto farebbe bene alla nostra finanza pubblica se diventasse la linea guida da seguire con fede incrollabile dai nostri amministratori:

 

"Non resta che ancora sottolineare il fatto che una buona finanza [pubblica] non è realizzabile senza un'intelligente partecipazione dei cittadini (NdR, 1927!).

Le norme delle leggi di bilancio sono sì utili a mantenere l'amministrazione entro i limiti dati, ma una spesa prudente, una fiscalità produttiva ed equa e un giusto equilibrio fra entrate e spese lo si potrà trovare soltanto laddove la responsabilità viene imposta dall'opinione pubblica di una comunità attiva ed illuminata».

 

L'Ufficio parlamentare di bilancio

Ed arriviamo a noi, all'Ufficio parlamentare di bilancio, recentemente istituito dalla legge 243 del 2012. E' un organismo destinato a svolgere analisi sui temi della finanza pubblica. Condivide con istituzioni simili già attive in numerosi altri paesi occidentali l'obiettivo di promuovere una maggiore trasparenza del bilancio pubblico ai fini della sostenibilità della finanza pubblica.

 

Seppur nella diversità delle soluzioni organizzative adottate nei diversi paesi, queste istituzioni condividono alcune caratteristiche precise:

  • l'indipendenza dalle autorità di politica fiscale (non-partisanship),
  • la trasparenza
  • e l'accountability.

 

Per lo svolgimento delle funzioni assegnate essi devono dimostrare una elevatissima competenza tecnica e produrre analisi di indiscussa qualità, in grado di superare positivamente l'esame dell'opinione pubblica e degli operatori specializzati.

Il fondamento economico

Il dibattito sul ruolo delle istituzioni fiscali indipendenti origina a metà degli anni Novanta, dal desiderio di adattare alla sfera della politica di bilancio le esperienze fatte delle banche centrali in tema di politica monetaria (ricordiamo, perché non fa mai male toccar con mano che spesso la realtà supera la fantasia, che la Banca d'Italia non è di proprietà degli Italiani ma di quelle banche private che sono vigilate dalla Banca d'Italia (Intesa SanPaolo, Unicredit, Monte dei Paschi di Siena...).

 

Tale dibattito riconobbe, ricorda il servizio studi del Senato, quasi subito che

 

«alle istituzioni di bilancio indipendenti (a differenza delle banche centrali (sic! NdR)) non poteva essere assegnato il compito di decidere in merito alla politica di bilancio, decisione che riflette un mandato di rappresentanza tra elettore ed eletto».

 

Tali organismi avrebbero invece dovuto rivestire il compito molto più limitato di

  • incrementare la trasparenza delle decisioni pubbliche,
  • riducendo le asimmetrie informative
  • e l’opacità

dietro cui potevano nascondersi eventuali comportamenti opportunistici.

 

Nello spirito di una fiducia illimitato sui sistemi di autogoverno ed equilibrio della democrazia, ci ricorda, sempre l'ufficio studi del Senato, che

«Grazie alla maggiore trasparenza sarebbe aumentato il costo di reputazione connesso con l'adozione di cattive politiche e verrebbe influenzata la capacità degli elettori di premiare, con la rielezione, i "buoni" policy- makers».

Magari! Chissà, forse un giorno anche qui da noi.

 

Le istituzioni fiscali indipendenti

Istituzioni indipendenti di questo tipo esistono da molto tempo in alcuni paesi; ad esempio il Central Planning Bureau in Olanda, l'High Council of Finance in Belgio o il Congressional Budget Office negli Stati Uniti.

 

Nell'ambito delle istituzioni economiche internazionali è stato evidenziato il ruolo positivo che la costituzione di organismi di bilancio indipendenti può produrre, con una maggiore trasparenza di bilancio, in merito alla credibilità e qualità delle politiche pubbliche. Nell'ambito dell' Ocse, l' Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, un gruppo di lavoro sta lavorando alla definizione di un elenco di principi che dovrebbero ispirare la costituzione e l'attività di queste istituzioni.

 

Essi si dividono in nove punti:

  • Condivisione dei valori di riferimento da parte di tutto lo spettro politico (local ownership);
  • Indipendenza e non-partisanship (che viene chiaramente distinta dalla bi-partisanship);
  • Funzioni elencate dalla legge, ma con autonoma capacità di definire il proprio programma di lavoro, in connessione con il processo di bilancio;
  • Risorse stabili, adeguate alle funzioni assegnate;
  • Accountability verso il Parlamento, prevista nel rispetto dell'indipendenza funzionale dell'organismo;
  • Accesso all'informazione rilevante;
  • Trasparenza nello svolgimento della propria attività, con adeguata pubblicità delle proprie analisi e rapporti;
  • Capacità di comunicazione, con la stampa la società civile e gli altri soggetti di riferimento;
  • Valutazione esterna delle proprie analisi.

 

Nel quadro di regole fiscali europee, un regolamento presentato nel novembre 2011 e quasi approvato in via definitiva (cosidetto two pack) impone agli stati membri la costituzione di organismi indipendenti che abbiano la funzione di monitorare il rispetto delle regole di bilancio; inoltre richiede che le previsioni macroeconomiche (su cui vengono fondate quelle di finanza pubblica) siano realistiche e non ottimistiche (e quindi possibilmente predisposte dall'organismo indipendente).

 

In linea con il nuovo quadro europeo, numerosi stati membri hanno istituito o sono in procinto di istituire istituzioni di bilancio indipendenti, come ad esempio la Francia, l'Irlanda, il Portogallo, la Slovenia.

 

Cosa accade in Italia, oggi

Secondo la legge rinforzata 243 (quindi approvata con una maggioranza qualificata) approvata in via definitiva nel dicembre del 2012 viene istituito l'Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) regolandone le caratteristiche principali:

  • la composizione dell'organo di vertice,
  • il mandato,
  • la dotazione di risorse umane e strumentali,
  • la libertà di accesso all'informazione.

 

Ma i tempi ormai sono molto stretti e il ritardo accumulato nel processo di costituzione del nuovo Ufficio parlamentare di bilancio preoccupa il Tavolo civico per migliorare lo Stato che ha inviato una lettera ai presidenti della Camera e del Senato e ai membri delle Commissioni bilancio dei due rami ricordando l'importanza del nuovo organismo per valutare l’impatto sull’economia e sui conti dello Stato di tutte le nuove leggi, con la facoltà di rimandarle al Parlamento se l’impatto sarà giudicato negativo e se i documenti non saranno esaustivi.

Nella lettera inviata ai Presidenti di Camera e Senato, Tavolo civico per migliorare lo Stato propone, provocatoriamente, di pagare un’inserzione sui principali giornali stranieri per la pubblicazione del bando di gara e la scelta (che potrebbe essere affidata a società di selezione specializzate) dei dieci candidati fra i quali verranno infine individuati i tre soggetti che ricopriranno i ruoli chiave del nuovo organismo.

È infatti di fondamentale importanza che i candidati, scelti infine dalle Commissioni di Bilancio di Camera e Senato con il solo criterio della competenza e della preparazione specifica, vengano individuati attraverso una trasparente procedura pubblica aperta anche a personalità non italiane.

 

Per consentire il primo insediamento dell'Ufficio parlamentare di bilancio il Parlamento sarà chiamato (entro dicembre 2013) a procedere con la nomina dell'organo di vertice (valutando l'eventualità di una modifica ai Regolamenti parlamentari). Il primo Consiglio proseguirà poi alla definizione dei regolamenti organizzativi dell'Ufficio, alla selezione del personale e alla predisposizione del primo programma annuale di attività.

 

La stessa legge 243, peraltro, evidenzia anche le condizioni di accountability nei confronti del Parlamento cui l'organismo risponde.

Per garantire l'autonomia,

  • le norme organizzative e di funzionamento, ivi inclusa la disciplina dello stato giuridico del personale operante presso l’organismo, sono adottate dal Consiglio dell'Ufficio;
  • viene fissata una dotazione finanziaria (3 milioni di euro per ciascuna Camera, a decorrere dal 2014), rideterminabile esclusivamente con la legge di bilancio e sentito il Consiglio.

 

Per garantire l'accountability,

  • i regolamenti di organizzazione sono adottati previo assenso dei Presidenti delle Camere,
  • il programma annuale di attività sulla cui base opera l'Ufficio viene presentato alle Commissioni parlamentari competenti,
  • viene assicurata la piena trasparenza delle attività dell'organismo.
  • Inoltre il bilancio preventivo ed il rendiconto sono trasmessi ai Presidenti delle Camere e pubblicati in allegato ai bilanci delle Camere stesse.

 

L'Ufficio di bilancio italiano riflette pertanto i buoni principi dell’Ocse, ribadendo due aspetti cruciali per il proprio funzionamento: l'indipendenza e l'accountability.

 

L’esperienza internazionale dimostra, peraltro, che l’indipendenza e l’autorevolezza, pur certamente sostenute da un buon disegno istituzionale (ad esempio in merito all’autonomia di bilancio e continuità delle risorse, ai criteri di nomina dell’organo di vertice o alla selezione del personale), sono caratteristiche che si guadagnano sul campo e che derivano solo da una condivisione dell’intero sistema di decisione pubblica dei valori sottesi all’attività di tali organismi.

 

Chi governa l'Uffico parlamentare di bilancio

L'organo di vertice dell'Ufficio parlamentare di bilancio è costituito da un Consiglio di tre membri, di cui uno con funzioni di Presidente. Essi sono nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti, secondo le modalità che dovranno essere definite dai Regolamenti parlamentari.

 

Tali soggetti sono scelti tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e finanza pubblica, a livello nazionale e internazionale.

 

Il Presidente e i consiglieri durano in carica sei anni e non possono essere confermati.

Possono essere revocati solo per gravi violazioni dei doveri d’ufficio, su proposta delle Commissioni parlamentari competenti, adottata a maggioranza dei due terzi dei relativi componenti (anche in questo caso secondo modalità definite nei Regolamenti parlamentari).

 

La legge regola il trattamento economico riconosciuto al Presidente (pari a quello previsto per il Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato) e per gli altri due membri del Consiglio (pari all’80 per cento di quello del Presidente).

 

Viene sancita l'incompatibilità con altre attività professionali.

 

Ai fini del completamento delle prime procedure di nomina (e nell'eventualità di una integrazione dei Regolamenti parlamentari) occorrere valutare alcuni aspetti:

  • come consentire la formazione di una lista unitaria di dieci soggetti, tenuto conto che vi si perviene con voto separato delle Commissioni competenti dei due rami del Parlamento;
  • come garantire la trasparenza, sollecitata dagli organismi internazionali, nelle procedure di nomina, affinché i requisiti di indipendenza e competenza dei candidati possano essere compiutamente valutati;
  • se (e come) inserire ulteriori specificazioni dei requisiti di esperienza richiesti ai candidati, ai fini di rendere maggiormente valutabile la competenza in materia economica indicata dalla legge rinforzata.

 

Cosa deve fare l'Ufficio parlamentare di bilancio

Nella richiamata legge costituzionale, all'Ufficio parlamentare di bilancio vengono attribuiti compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio.

 

La legge rinforzata articola con maggiore dettaglio tali indicazioni e chiarisce che l'Ufficio effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a:

  • previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica;
  • l’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggior rilievo;
  • gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e l’osservanza delle regole di bilancio;
  • l’attivazione e l’utilizzo di alcuni istituti previsti dal nuovo quadro di regole europee (in particolare, il meccanismo correttivo e l'autorizzazione in caso di evento eccezionale);
  • la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo
  • ulteriori temi economico-finanziari rilevanti ai fini delle predette attività.

 

Con riferimento alle funzioni assegnate all’organismo, cruciale risulta la solidità tecnica delle analisi svolte. Queste presuppongono infatti l’adozione di modelli che spesso riflettono posizioni specifiche su una serie di ipotesi di funzionamento dei sistemi economici.

 

Le istituzioni indipendenti con maggiore tradizione fondano la credibilità delle proprie analisi su una prospettiva di piena trasparenza delle metodologie adottate, nonché sull'assoggettamento delle analisi alla cosidetta revisione tra pari (peer review) in uso nella ricerca scientifica del mondo accademico e degli organismi internazionali.

 

Spesso viene fatto ricorso alla costituzione di comitati scientifici che hanno la funzione di fornire indicazioni metodologiche sulle analisi svolte. In tal senso va letta la previsione della legge rinforzata che consente al Consiglio di istituire un Comitato scientifico composto da persone di comprovata competenza in campo economico-finanziario.

 

Come scegliere il personale

La legge rinforzata prevede che il personale dell'Ufficio venga selezionato in piena autonomia, unicamente sulla base di criteri di merito e di competenza.

In particolare, è composto da:

  • personale a tempo indeterminato assunto mediante concorso pubblico;
  • personale delle due Camere, nonché di amministrazioni pubbliche (o di diritto pubblico) collocato fuori ruolo;
  • personale selezionato con procedure comparative pubbliche, per lo svolgimento di incarichi a tempo determinato di durata non superiore a tre anni, rinnovabile una sola volta.

 

La dotazione dell'Ufficio è fissata in trenta unità per i primi tre anni di attività dell’Ufficio, e in seguito fino a quaranta unità.

Al funzionamento dei servizi sovrintende un Direttore generale, con specifica competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica, nominato dal Presidente nell’ambito del personale appartenente all’Ufficio.

 

La Camera e il Senato mettono a disposizione dell'Ufficio i locali per la sede e le necessarie risorse strumentali.

 

Diritto di accesso e trasparenza 

In base alla legge rinforzata le analisi dell’Ufficio possono comportare la responsabilità del governo di spiegare la propria posizione (principio del comply or explain).

 

Di particolare rilievo è la previsione che tali funzioni vengano svolte anche attraverso l'elaborazione di proprie stime, presupponendo in tal modo l'incardinamento presso l'organismo di precise competenze analitiche quantitative, da esercitare autonomamente rispetto alle valutazioni del Governo.

Viene prevista la piena trasparenza e pubblicità delle analisi (pubblicazione sul sito internet).

 

In presenza di “valutazioni significativamente divergenti” dell’Ufficio rispetto a quelle del Governo, infatti, quest’ultimo può essere chiamato, su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, ad illustrare i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni.

 

La legge rinforzata sancisce, infine, la libertà di accesso dell'Ufficio alle informazioni necessarie per le proprie analisi. Esso, infatti, può accedere a tutte le banche dati in materia di economia o di finanza pubblica, costituite o alimentate dalle amministrazioni e dagli enti di diritto pubblico e con gli enti partecipati da soggetti pubblici. Esso, inoltre, corrisponde con tutte le amministrazioni pubbliche, cui richiede, oltre a dati ed informazioni, ogni forma di collaborazione utile per l’adempimento delle proprie funzioni istituzionali.

 

Occorre tenere conto che l'accesso alle banche dati per lo svolgimento delle analisi di finanza pubblica non è una novità, ma già la legge di contabilità 196 del 2009 prevede che la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica abbiano accesso ad ogni fonte informativa ritenuta rilevante per il controllo della finanza pubblica.

La conferma da parte della legge rinforzata di tale previsione, sottolinea la rilevanza di tale aspetto e rende ineludibile la completa attuazione delle vigenti disposizioni di accesso.

 

Fonti

Bastable, Public finance, Macmillan, 1927, p. 761

Fisco, negli ultimi dodici anni mancati incassi per 500 miliardi su Corriere della sera.

Fisco, più entrate. Iva in calo del 5% ma la caduta rallenta su Il Gazzettino.it.

Nota breve n. 2 Aprile 2013 Servizio del bilancio del Senato, XVII legislatura.

Massacesi Luca (2013), Nasce il Tavolo civico per migliorare lo StatoOfficine Einstein, etica e beni comuni, 8 ottobre 2013.

Fondo Monetario Internazionale, World Economic Outlook, ottobre 2012; Commissione Europea, European Economic Forecast, autunno 2012; Banca Centrale Europea, Bollettino mensile, dicembre 2012.

The Accuracy of CBO’s Budget Projections, 25 marzo 2013.

 

Leggi anche

Massacesi Luca (2015), Il sistema economico mediatico, Officine Einstein, politiche di comunicazione, 5 gennaio 2015.

 

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Amministrazione condivisa

Funziona la nostra pubblica amministrazione? Le scelte importanti sono in mano ai cittadini? Opera in piena trasparenza? E' al servizio di chi la paga? Rende la vita delle persone a cui è al servizio più semplice? Possiamo farne a meno?

Sei domande, sei "no".

Amministrazione pubblica, un gigante del quale una società moderna sembra non poter fare a meno; ma che dovrebbe superare l'attuale stadio di declinazione pseudo democratica dell'amministrazione "reale", nel senso del re, evolvendo verso un'amministrazione "condivisa" cioè vissuta insieme a chi, oggi, la paga e la finanzia.

Guardare oltre

 

Su questi temi noi di OfficineEinstein siamo interessati perché il nostro fine è cercare di guardare oltre! Perché siamo convinti che non può esistere una società moderna, semplice, che permetta di vivere sereni senza un'amministrazione efficiente ed efficace. Tanta la strada da compiere.