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Un tesoro di cittadino!

Cosa c'è prima e oltre all'amministrazione condivisa, il modello di amministrazione pubblica sponsorizzata da OfficineEinstein? C'è la nostra amministrazione pubblica che ha in comune con tutte le amministrazioni pubbliche europee la stessa matrice: l'amministrazione reale.

Pubblichiamo la relazione introduttiva del presidente di Labsus Gregorio Arena, alla quarta Convenzione nazionale della sussidiarietà che si è svolta nel 2007 al ForumPa. Riteniamo questo contributo ancora attuale e utile per la schematizzazione dei modelli di amministrazione pubblica alternativi a quello  dell'amministrazione condivisa.

1. Premessa

Il titolo di questo convegno è scherzoso, ma il tema è terribilmente serio. Perché dire che i cittadini sono, per le amministrazioni, “un tesoro”, equivale a dire che i cittadini possono essere per le amministrazioni non un problema, ma una risorsa. Detto in altri termini, che i cittadini possono rivolgersi alle amministrazioni non per rivendicare diritti o esigere prestazioni, bensì per perseguire insieme con le amministrazioni medesime l’interesse generale. E questa, per il nostro ordinamento (ma anche per quelli di altre nazioni) è una novità assoluta, rivoluzionaria nel senso letterale del termine “revolvere”, che vuol dire capovolgere, rigirare su se stesso.

In questo caso, ciò che viene “capovolto” è il paradigma fondamentale che ha dominato il Diritto amministrativo dell’Europa continentale negli ultimi duecento anni, quel paradigma detto “bipolare” secondo il quale spetta all’amministrazione pubblica prendersi cura dell’interesse generale, perché i privati, gli amministrati, sono per definizione egoisti (cioè chiusi nel proprio “particulare”) e incompetenti (cioè incapaci di occuparsi di ciò che esula dalla loro sfera immediata di interessi)
Di qui l’idea ottocentesca dell’amministrazione come macchina anonima e imparziale, rigidamente subordinata ai propri vertici politici, gestita da funzionari pubblici selezionati per applicare (rectius: interpretare) norme, separata dalla società (anche grazie ai suoi due segreti, di Stato e di ufficio) ma ad essa sovraordinata, in nome della superiorità di quell’interesse pubblico la cui tutela è all’amministrazione affidata in via esclusiva, anche a costo, se necessario, di ledere interessi dei privati. 
 
Una struttura piramidale, gerarchica, tendenzialmente autoritaria sia al proprio interno, sia nei rapporti con coloro che non casualmente sono chiamati “amministrati”, non cittadini, per sottolinearne la posizione di passività e subordinazione nei confronti di decisioni alla cui adozione non possono in alcun modo partecipare e nei cui confronti possono tutelarsi unicamente ricorrendo ad un soggetto terzo, la magistratura.
Se questo è l’assetto dei rapporti fra amministrazioni e amministrati che deriva ineluttabilmente dall’applicazione del paradigma bipolare, si capisce meglio perché è rivoluzionario affermare che i cittadini possono essere per le amministrazioni una risorsa, cioè aiutarle in vari modi nel perseguimento dell’interesse generale, anziché essere soltanto coloro nei cui confronti l’amministrazione esercita il proprio potere.
E si capisce anche perché questa rivoluzione riguarda solo apparentemente la sfera dell’amministrazione. In realtà, guardando più in profondità, essa riguarda la concezione stessa della cittadinanza nelle nostre società, se per cittadinanza intendiamo il “rapporto politico fondamentale, il rapporto fra l’individuo e l’ordine politico-giuridico nel quale egli si inserisce”, nonché le articolazioni di tale rapporto: “le aspettative e le pretese, i diritti ed i doveri, le modalità di appartenenza e i criteri di differenziazione, le strategie di inclusione e di esclusione”
Quando parliamo della “cittadinanza” parliamo in sostanza del modo con cui una determinata società ha impostato e risolto il problema fondamentale del rapporto fra l’individuo e quell’ordine politico-giuridico di cui l’amministrazione è una delle componenti principali. Finora, la nostra società aveva risolto il problema fondamentale del rapporto fra l’individuo e l’amministrazione in termini di subordinazione del primo alla seconda, secondo una concezione gerarchica e autoritaria la cui influenza si è manifestata molto al di là dei confini del sistema amministrativo. Sostenere invece che l’individuo possa rapportarsi con l’amministrazione in termini non di subordinazione bensì di collaborazione, in varie forme articolata, significa impostare e risolvere il problema della cittadinanza in maniera del tutto nuova, con effetti che vanno molto al di là dello stretto ambito amministrativo.
 
In primo luogo perché in tal modo si prende finalmente atto che nella cittadinanza, intesa come “rapporto fra l’individuo e l’ordine politico-giuridico nel quale egli si inserisce”, rientra a pieno titolo la cittadinanza amministrativa, intesa in questo caso come rapporto fra l’individuo e l’amministrazione di cui quell’ordine politico-giuridico si avvale per la realizzazione delle proprie finalità.
 
In secondo luogo perchése muta la cittadinanza amministrativa, grazie al passaggio dalla concezione del cittadino come amministrato a quella del cittadino come risorsa, inevitabilmente questo influisce sul concetto stesso di cittadinanza, ovvero su tutto il “rapporto fra l’individuo e l’ordine politico-giuridico” nonché sulle articolazioni di tale rapporto con riferimento sia alla sfera politica, sia a quella amministrativa.
 
Le modalità con cui i cittadini possono essere una risorsa per le amministrazioni variano molto fra di loro, come si vedrà fra poco. Il modo più significativo, quello che veramente ribalta il paradigma bipolare, è disciplinato dall’articolo 118, ultimo comma della Costituzione, il quale sostanzialmente riconosce per la prima volta nel nostro ordinamento che i cittadini non solo hanno delle capacità, ma sono anche disposti ad utilizzarle per risolvere insieme con l’amministrazione problemi che riguardano la collettività (e quindi anche loro stessi), perché i cittadini non sono affatto incompetenti e, soprattutto, non sempre sono egoisti (“Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”, articolo 118 ultimo comma della Costistuzione italiana). Ma l’idea che i cittadini possano essere una risorsa per le amministrazioni non nasce dal nulla, bensì rappresenta il punto di arrivo di un’evoluzione nei rapporti fra amministrazioni e cittadini iniziata nei primi anni Novanta del secolo scorso, articolatasi in diversi modelli di amministrazione e culminata infine nell’introduzione in Costituzione del principio di sussidiarietà orizzontale.
 
2. Quattro modelli di amministrazione
Ponendosi dal punto di vista del rapporto fra amministrazioni e cittadini è possibile individuare quattro diversi modelli di amministrazione, succedutisi nel tempo ma ora tutti contemporaneamente presenti e operativi nel nostro sistema amministrativo.
 
Essi sono, in ordine cronologico di apparizione:
  • il modello bipolare tradizionale;
  • il modello bipolare temperato;
  • il modello policentrico condiviso;
  • il modello paritario pluralista. 

 

2.1. Il modello tradizionale

E’ difficile immaginare che il cittadino possa essere una risorsa per l’amministrazione nel primo modello, quello bipolare tradizionale, la cui descrizione appena tratteggiata non sembra lasciare spazio a rapporti che non siano di tipo verticale, autoritario, gerarchico. 
Eppure anche in questo modello tradizionale il cittadino è, a suo modo, una risorsa per l’amministrazione. Ma naturalmente anche questo suo essere una risorsa è influenzato dal fatto che il rapporto con l’amministrazione è di tipo autoritario. E infatti nel modello bipolare tradizionale i cittadini sono una risorsa essenzialmente sotto due profili, quello delle risorse finanziarie e quello delle risorse umane o personali che dir si voglia. Detto in altri termini, il fisco e la leva obbligatoria. Sono queste le due modalità di rapporto tipiche del modello bipolare che rendono il cittadino una risorsa per l’amministrazione. 
Da un lato, grazie al prelievo di risorse economiche, da usare per far funzionare gli apparati burocratici i quali a loro volta sono preposti per legge a soddisfare le esigenze dei cittadini. Dall’altro lato, quelle che vengono per così dire “prelevate” sono risorse non economiche, ma di altro tipo: il tempo, le energie, le competenze e in casi estremi finanche le vite o l’integrità fisica dei cittadini.
Nel caso della leva obbligatoria, peraltro, la teoria della cittadinanza come appartenenza ad uno Stato veniva portata a conseguenze che oggi ci sembrano assurde, ma avevano una loro logica in quel contesto teorico e politico. I militari, anche se tali temporaneamente, durante il periodo della leva subivano una drastica limitazione della loro sfera di libertà, al punto che se un militare tentava il suicidio e sopravviveva, veniva denunciato alla procura militare per tentato danneggiamento di una parte essenziale dell’apparato bellico! E questo avveniva in Italia e in Francia ancora negli anni Settanta, a conferma che i cittadini potevano sicuramente essere una “risorsa” per le istituzioni anche nell’ambito del modello di amministrazione bipolare tradizionale.
 
2.2. Il modello bipolare temperato
L’impostazione del rapporto comincia a cambiare nel modello bipolare temperato, che non a caso comincia a prendere piede solo dopo che la legge 241 del 1990, la legge sul procedimento e la trasparenza amministrativa, incrinò per la prima volta la verticalità ed autoritarietà del modello tradizionale, riconoscendo nell’amministrato un soggetto portatore di interessi di cui l’amministrazione doveva tenere conto durante il procedimento amministrativo. La partecipazione al procedimento, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e gli altri istituti che aprono il processo decisionale amministrativo agli amministrati sono infatti tutti segnali di un modo diverso di rapportarsi con la società. 
 
L’amministrazione gradualmente si ri-orienta. Nei primi anni Novanta si comincia a parlare di clienti anziché di utenti, un modo forse ingenuo per dire che l’amministrazione deve passare dalla cultura (spesso, una vera e propria ossessione) dell’adempimento burocratico alla cultura del risultato e della qualità, per soddisfare le esigenze di coloro che pur continuando ad essere degli amministrati, cominciano ad essere considerati in una nuova prospettiva, coerente con la nuova cultura amministrativa che si sta facendo strada. 
Secondo tale prospettiva gli utenti cominciano ad essere visti come portatori di una risorsa preziosa per le nuove amministrazioni, più attente (spesso solo a parole) alle esigenze dei loro “clienti”. Questi ultimi, infatti, hanno una conoscenza del servizio loro erogato che all’amministrazione può essere preziosa per migliorare la qualità della propria prestazione. 
 
Vi è un detto americano secondo il quale alcuni vedono solo la foresta, altri solo i cespugli. Riuscire a coniugare entrambe le prospettive significa avere una visione completa del problema. L’amministrazione tende a vedere solo la foresta, ha cioè la visione generale del servizio che essa eroga, ma non riesce facilmente a vedere anche i dettagli del servizio, quelli che invece gli utenti conoscono benissimo per esperienza quotidiana. Questi ultimi normalmente non conoscono il servizio nella sua interezza, ma conoscono le singole disfunzioni, quelle dalla cui somma deriva l’inefficienza complessiva del servizio.
 
Le amministrazioni hanno dunque il problema di come riuscire a sapere sul servizio ciò che sanno gli utenti. Ed ecco che questi ultimi diventano delle risorse o, meglio, sono portatori di una risorsa preziosa, le informazioni sul servizio visto dalla parte degli utenti, a patto però che le amministrazioni sappiano far fruttare questa risorsa ascoltando gli utenti. Non è dunque un caso se proprio negli anni Novanta si è sviluppata una nuova funzione pubblica, quella di comunicazione, con l’istituzione degli Uffici per le relazioni con il pubblico e, in generale, la crescita all’interno delle amministrazioni di nuove professionalità nel campo della comunicazione, della customer satisfaction e, in generale, delle relazioni con i cittadini. 
Le amministrazioni (o almeno alcune fra di esse) si pongono in atteggiamento di ascolto verso i cittadini-utenti, riconosciuti come portatori di saperi che sono una risorsa preziosa per il miglioramento del servizio da esse erogato. E’ in questo senso, dunque, che si può dire che il modello bipolare tradizionale evolve verso un modello temperato dall’ascolto. 
I cittadini sono pur sempre in una posizione passiva rispetto all’amministrazione, destinatari di prestazioni e servizi in un’ottica bipolare, ma sono anche una risorsa in quanto detentori di un patrimonio di informazioni di cui le amministrazioni hanno bisogno. 
 
2.3. Il modello policentrico condiviso
Il terzo modello, quello definito policentrico condiviso, è meglio noto con il suo nome inglese, governance. Il suo funzionamento è noto, per cui ci si limita qui a richiamarne le caratteristiche più significative dal punto di vista del tema in esame, ovvero i cittadini come risorsa. 
La governance rappresenta in sostanza una forma di governo condiviso, nel quale si ha il coinvolgimento di soggetti non pubblici nell’assunzione e nell’esercizio di responsabilità di governo. In questo modello i soggetti pubblici non gestiscono o comunque gestiscono di meno di quanto non avvenga nel modello tradizionale. Essi svolgono semmai il ruolo di catalizzatori di energie che provengono da altri soggetti, mentre a questi ultimi è richiesta un’assunzione di responsabilità ed un coinvolgimento nelle politiche pubbliche che nel modello bipolare era impensabile.
Le funzioni di governo non sono più svolte da un unico centro ma vengono diffuse fra diversi centri di riferimento di interessi, i quali sono tutti coinvolti nel definire, mettere in opera e valutare le politiche pubbliche. 
Nella governance i cittadini non sono più, come nei modelli precedenti, meri destinatari di provvedimenti o di prestazioni. Essi diventano in qualche modo partecipi del processo decisionale pubblico, in modi e forme diversi ma certamente più incisivi, più “politici” delle forme di partecipazione previste dalla legge sul procedimento. In questo modello i cittadini rappresentano una risorsa per l’amministrazione in quanto portatori di punti di vista, di interessi, di esperienze alle quali viene data voce nell’ambito di quel processo decisionale partecipato in cui consiste la governance. 
Nel modello bipolare temperato i cittadini sono una risorsa in quanto portatori di conoscenze di cui si avvale l’amministrazione. Nel modello policentrico condiviso i cittadini sono una risorsa in quanto partecipano con le proprie competenze e punti di vista alla definizione, valutazione e messa in opera di politiche pubbliche.
 
2.4. Il modello pluralista e paritario
Il quarto ed ultimo modello, quello definito pluralista e paritario, rappresenta, come s’è detto, il punto di arrivo dell’evoluzione tratteggiata finora. Anzi, per la verità, più che di punto d’arrivo bisognerebbe parlare di una vera e propria rivoluzione, come del resto s’era già anticipato. 
Perché nell’ambito di questo modello i cittadini non sono più, come nei modelli di amministrazione visti finora, destinatari di risorse pubbliche, ma al contrario sono loro che conferiscono risorse per la soluzione di problemi che riguardano la comunità. Di questa comunità ovviamente fanno parte anche i cittadini attivi e quindi anche loro beneficiano, in misura maggiore o minore, degli effetti positivi del loro intervento. 
Ma l’obiettivo del loro impegno civico è la cura e produzione di beni comuni, non di beni privati. E tale cura si realizza in modi e forme inedite e impensabili nell’ambito teorico e pratico dei modelli visti sopra che, comunque, questo è bene chiarirlo, continuano ovviamente ad operare nel nostro sistema amministrativo. Sono modelli nati in fasi storiche diverse, ma ora tutti compresenti, con ruoli e funzioni diverse.
Si è definito pluralista questo modello perché coinvolge una pluralità di soggetti che, grazie al principio di sussidiarietà, sono tutti, cittadini, imprese ed amministrazioni, soggetti attivi, alleati nel perseguimento dell’interesse generale. Inoltre lo si è definito paritario perché tali soggetti si rapportano fra loro sulla base di un principio, quello di autonomia relazionale, che fonda relazioni paritarie secondo uno schema a rete, nel quale ciascun soggetto riceve e porta qualcosa all’interno della rete di rapporti.
Cosa portano i cittadini, quali risorse? In che senso, insomma, nell’ambito di questo modello i cittadini attivi sono veramente un “tesoro” nascosto che le amministrazioni devono ancora in gran parte scoprire?
I cittadini che si impegnano per l’interesse generale applicando l’articolo 118, ultimo comma della Costituzione sono portatori di quelle che Amartya Sen chiama le “capabilities”, che non sono esattamente quelle che noi chiameremmo “capacità”, anche se in effetti di capacità si tratta, sia pure in senso molto lato, visto che i cittadini attivi portano nella cura dei beni comuni idee, esperienze, competenze, tempo, relazioni, saperi e sensibilità che normalmente non vengono usate nell’interesse generale.
Naturalmente molto dipende dal contesto sociale, culturale, territoriale, economico in cui si realizza il loro impegno per i beni comuni; dal tipo di bene comune di cui si prendono cura; dalla risposta delle amministrazioni e dei politici al loro impegno civico e così via. Ma non c’è dubbio che essi conferiscano in senso lato delle risorse e che dunque il loro contributo al perseguimento dell’interesse generale debba essere considerato dalle amministrazioni come prezioso, anche perché molte di queste risorse sono uniche, sono risorse che solo i cittadini hanno e che solo loro possono mettere, se lo desiderano, a disposizione nell’interesse generale.
Il valore economico di quelle che potremmo definire “risorse civiche” può essere anche molto significativo ed è uno dei motivi che dovrebbero indurre i poteri pubblici e quelli locali in particolare, a favorire l'attuazione del principio di sussidiarietà. I cittadini che si attivano sulla base di tale principio mettono a disposizione della collettività risorse di vario genere, alcune quantificabili, altre meno (si pensi alla difficoltà di valutare economicamente il tempo che i cittadini dedicano ad un'iniziativa, oppure il valore delle relazioni sociali che essi utilizzano per risolvere un problema collettivo); tutte, ad ogni modo, sono risorse che si aggiungono spontaneamente a quelle di cui dispone l'amministrazione, quindi rappresentano per questa ultima un guadagno netto.
In questa prospettiva si può persino sostenere che vi è un nesso fra l’articolo 118, ultimo comma della Costituzione e quanto dispone l’articolo 119 della Costituzione. laddove afferma che "I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome...." (secondo comma) e che "Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma). Dal momento che le autonome iniziative dei cittadini singoli e associati realizzate sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale sono rivolte a realizzare l'interesse generale, esattamente come lo sono le funzioni pubbliche attribuite ai soggetti pubblici ora elencati, le risorse che questi cittadini mettono in tal modo a disposizione della collettività sono da considerarsi a tutti gli effetti come facenti parte delle "risorse autonome" su cui possono fare affidamento comuni, province, città metropolitane e regioni. 
 
Sul fatto che esse siano "risorse" non ci dovrebbero essere dubbi, per quanto difficili da quantificare e a volte anche da identificare con precisione; e anche sul fatto che siano "autonome", in quanto si tratta di risorse che non derivano da soggetti esterni, bensì da quelle medesime fonti (i cittadini) da cui comuni, province, città metropolitane e regioni traggono, direttamente o indirettamente, mediante l'imposizione fiscale, le proprie risorse finanziarie.
Secondo questa prospettiva pertanto comuni, province, città metropolitane e regioni hanno a disposizione due modalità per il reperimento delle risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni pubbliche loro attribuite:
  • la prima consiste nell'applicazione di "tributi ed entrate propri" (articolo 119, secondo comma), grazie ai quali essi traggono forzatamente dai cittadini le risorse finanziarie necessarie al proprio funzionamento;
  • la seconda consiste nell'incentivare e favorire le autonome iniziative dei cittadini finalizzate alla realizzazione dell'interesse generale sulla base sia dell'articolo 118, ultimo comma della Costituzione., sia dell'articolo 3, quinto comma. del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, Dpr 267 del 2000, il quale dispone che "I comuni e le province ... svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali".
 
In questa seconda ipotesi non si ha un trasferimento di risorse finanziarie dai contribuenti ad un soggetto pubblico che poi le utilizza per finanziare le funzioni pubbliche che, a loro volta, realizzano l'interesse generale, bensì, più semplicemente, si ha la realizzazione diretta dell'interesse generale da parte di quegli stessi soggetti che altrimenti sarebbero meri destinatari dell'intervento pubblico. 
 
3. Il valore aggiunto dell’impegno civico
Già sulla base di quanto s’è detto finora dovrebbe essere chiaro perché riteniamo che i cittadini attivi si possano definire un “tesoro” per l’amministrazione o, meglio, per la comunità cui essi appartengono. Ma c’è di più, molto di più, perché essi introducono nella cura dei beni comuni un vero e proprio “valore aggiunto”, secondo varie modalità. 
Innanzitutto, i cittadini attivi producono capitale sociale realizzando forme nuove di partecipazione, essendo di esempio ad altri, dando coraggio, prefigurando una società meno egoista ed individualista.
Vale anche per i cittadini attivi quanto è stato detto con specifico riferimento al settore nonprofit, che “rappresenta un potente strumento di coesione sociale, un produttore di capitale sociale ed una infrastruttura insostituibile del pluralismo istituzionale del nostro paese … le organizzazioni nonprofit producono beni e servizi che … presentano un elevato valore sociale … molte di queste attività … generano indubbie esternalità positive e rappresentano un contributo prezioso alla creazione di un ambiente sociale armonico e coeso … perché costituiscono un’occasione di incontro, di socializzazione e di interazione significativa per gruppi molto numerosi di persone che, oltre a produrre beni e servizi, trovano occasioni di confronto, di cooperazione e di ascolto … oltre che per i beni, materiali o ‘immateriali’, che produce, l’esistenza di un terzo settore ampio, vitale e pluralistico va dunque considerata un ‘bene in sé.
Infatti, proprio attraverso queste organizzazioni … si esercita quel pluralismo delle istituzioni e delle opinioni che costituisce un ottimo ricostituente per la nostra democrazia”.
Tutto ciò vale anche per i cittadini attivi, che introducono valore aggiunto nel sistema sociale, politico ed economico producendo fiducia, coesione sociale, occasioni di incontro e di confronto, pluralismo delle opinioni.
Un altro modo con cui i cittadini attivi producono valore aggiunto riguarda il tipo di beni comuni di cui essi si prendono cura, perché ci sono almeno due livelli diversi di identificazione dei beni comuni, uno evidente ed uno nascosto, non immediatamente visibile. 
 
Prendiamo il caso dei genitori della scuola di Sesto Calende che da 31 anni organizzano una festa per finanziare attività di vario genere nella scuola dove studiano i loro figli. Qui sembrerebbe evidente che il bene comune di cui essi si prendono cura è l’istruzione. In parte è così, perché sostenendo la scuola come istituzione ovviamente si prendono cura del bene comune rappresentato dall’istruzione; ma quello che loro fanno va molto al di là del mero funzionamento dell’istituzione scolastica, perché essi producono beni comuni molto meno visibili ma altrettanto se non più importanti, come la fiducia nei rapporti sociali, la diffusione di un maggior senso civico, la capacità di collaborare con le istituzioni. 
 
Oppure prendiamo l’esperienza della casa di riposo di Taio, in Trentino. Anche qui, il bene comune di cui questi cittadini si prendono cura sembra essere soltanto il benessere degli anziani. Questo è certamente l’oggetto più evidente del loro intervento, ma poi essi producono anche altri beni comuni importanti quali il senso di appartenenza alla piccola comunità in cui è inserita la casa di riposo, nonché la capacità di usare in modo sostenibile, cioè intelligente ed utile il tempo libero.
 
Dunque i cittadini attivi producono valore aggiunto perché nel prendersi cura dei beni comuni di tipo tradizionale essi producono nuovi beni comuni, spesso non di tipo materiale ma di tipo relazionale, come quelli appena visti. Ma così facendo essi introducono un ulteriore elemento di novità che è anch’esso in fondo un aspetto del valore aggiunto civico.
 
Perché i beni comuni di cui si prendono cura i cittadini attivi non sono classificabili secondo gli schemi organizzativi delle amministrazioni o, comunque, tali schemi non riescono a cogliere la ricchezza e la complessità di tali interventi. Lo si è visto poco fa con il caso della scuola di Sesto Calende. Secondo lo schema organizzativo tradizionale, il bene comune di cui essi si prendono cura dovrebbe andare sotto la voce “istruzione pubblica”, ma in realtà la loro iniziativa riguarda anche molti altri beni comuni non classificabili secondo le articolazioni degli apparati burocratici. 
Lo stesso si può dire per gli altri casi. I cittadini autocostruttori di pannelli solari dal punto di vista amministrativo sarebbero da classificare come soggetti che operano nel settore dell’ambiente, ma non c’è solo questo nella loro attività. L’audit civico negli ospedali non è qualcosa che attiene soltanto alla “sanità pubblica”, perché i cittadini che fanno il monitoraggio della qualità del servizio sanitario nazionale promuovono la cultura della valutazione, che potremmo considerare anch’essa un bene comune.
 
E i cittadini che fanno fruttare nell’interesse generale i terreni sottratti alla mafia in quale ambito funzionale ed organizzativo li classifichiamo, secondo gli schemi del Diritto amministrativo? Pubblica sicurezza? Il bene comune di cui essi si prendono cura e che anzi in molti casi producono dal nulla, perché di quel bene comune in certe parti del Paese ce n’è poco, è la legalità. Un bene comune che non è attribuibile a questa o quella articolazione istituzionale, perché tutte le istituzioni dovrebbero produrre legalità. E il dramma è che molte non soltanto non lo fanno, ma in vari modi favoriscono i criminali anziché i cittadini attivi, lasciando questi ultimi alla mercé delle organizzazioni criminali, come dimostra un episodio gravissimo, il danneggiamento del 70 per cento delle viti di un fondo coltivato in contrada Pietralunga, nel territorio del Comune di Monreale, che la cooperativa “Lavoro e Non”, che fa riferimento all’associazione Libera, sta coltivando.
 
Questo episodio, fra l’altro, ci dice che fare i cittadini attivi non soltanto è impegnativo in sé, ma in alcuni casi può essere anche rischioso. Un motivo in più per pretendere che le istituzioni “favoriscano”, come prescrive la Costituzione, i cittadini attivi che nel prendersi cura di beni comuni come la legalità non soltanto apportano risorse nell’interesse generale, ma addirittura rischiano i propri beni quando non di peggio. E in attesa che le istituzioni si attivino facciamo noi pervenire ai cittadini che coltivano le terre sottratte alla mafia, così come a tutti i cittadini che ovunque si battono per la legalità, il nostro sostegno e la nostra solidarietà.
 
Un altro modo con cui i cittadini attivi producono valore aggiunto è rappresentato dall’innovazione amministrativa che spesso deriva dal loro intervento. Si è visto che un primo effetto della loro azione consiste nel costringere a rivedere le classificazioni tradizionali con cui all’interno delle amministrazioni sono ripartite le funzioni e, di conseguenza, anche la tutela degli interessi pubblici. Essi in altri termini recuperano non teoricamente, ma praticamente, il senso originario dell’interesse pubblico come interesse generale, della comunità, non come interesse di questa o di quella articolazione istituzionale.
 
Questo rende probabilmente più difficile sul piano operativo individuare all’interno delle amministrazioni l’ufficio o comunque la struttura che deve “favorire” l’impegno dei cittadini attivi, perché non sempre sarà facile stabilire una corrispondenza precisa fra gli interessi pubblici (cui corrispondono altrettante articolazioni amministrative) e l’oggetto delle autonome iniziative dei cittadini. Ma sotto un altro profilo può avere effetti benefici, costringendo i vari uffici a coordinarsi fra loro, uscendo dall’autoreferenzialità e dalla tendenza alla settorialità che spesso affliggono le amministrazioni pubbliche.
 
Un altro modo con cui i cittadini attivi contribuiscono all’innovazione amministrativa, introducendo così ulteriore valore aggiunto con la propria azione, consiste nell'interazione di fattori noti, quali le pubbliche amministrazioni ed i cittadini, in modi imprevedibili e quindi con risultati innovativi. Infatti spesso l'innovazione non consiste tanto nella scoperta di qualcosa che nessuno aveva mai visto prima, quanto nella combinazione inedita di fattori noti. 
Il risultato della interazione fra le risorse di cui sono portatrici le amministrazioni e quelle di cui sono portatori i cittadini non è una semplice somma aritmetica, ma è qualcosa di qualitativamente e spesso anche quantitativamente nuovo. I cittadini attivi spesso inventano soluzioni a cui le amministrazioni non avevano pensato oppure creano inedite alleanze per risolvere problemi che le amministrazioni, chiuse nella loro settorialità, non avrebbero mai nemmeno osato immaginare. Insomma, i cittadini attivi sono un fattore di innovazione amministrativa anche perché possono muoversi liberamente, senza essere costretti in schemi organizzativi o funzionali spesso obsoleti.
 
4. L’empowerment dei cittadini 
Tutto quanto s’è detto finora sui cittadini come “tesoro”, cioè come portatori di preziose risorse materiali ed immateriali per la soluzione di problemi di interesse generale, non deve però indurre a ritenere che quello che fanno i cittadini attivi sia soltanto risolvere problemi. Sarebbe già moltissimo, naturalmente. Ma in realtà i cittadini attivi sono una risorsa per le istituzioni anche sotto un altro, particolarissimo, profilo, che ci rimanda a quanto s’è detto all’inizio sul modo di concepire la cittadinanza.
Cittadinanza è appartenenza ad una comunità. Quando diciamo “cittadinanza” intendiamo indicare il modo con cui una determinata società ha impostato e risolto il problema fondamentale del rapporto fra l’individuo e l’ordine politico-giuridico. Ma la cittadinanza è anche “il diritto ad avere diritti”, perché l’apolide non ha diritti, è in balia di chiunque, non ha uno Stato, una comunità che lo protegga in quanto ad essa appartiene. 
Il cittadino è un soggetto i cui diritti sono garantiti e difesi dalle istituzioni dello Stato di cui ha la cittadinanza, appunto. Ma il cittadino, in cambio di questi diritti, ha anche dei doveri, che in parte si possono identificare con quelli già individuati sopra, ovvero i doveri di tipo fiscale e quelli connessi con la coscrizione militare (quando c’era), in parte sono doveri civici quali il rispetto delle norme dell’ordinamento e la partecipazione mediante il voto alle scelte politiche e amministrative. Il cittadino, in questo schema, ha dei doveri non tanto verso la comunità di appartenenza, sia essa locale o regionale o nazionale, quanto verso le istituzioni rappresentative di quelle comunità. 
E’ pur sempre lo schema bipolare tradizionale, verticale e gerarchico. In questo caso però l’amministrato è un cittadino che ha dei diritti da rivendicare nei confronti di istituzioni che in cambio, per così dire, esigono l’adempimento di alcuni doveri. 
Lo schema diritti, doveri rimane fermo, naturalmente, ma ormai è necessario affiancare ad esso un altro schema, quello che potremmo definire potere, responsabilità. Potere non nel senso di dominio su altri, ma nel senso del termine inglese empowerment, inteso come autorevolezza, come riconoscimento di uno status pubblico che finora i cittadini comuni non potevano avere.
Lo schema potere, responsabilità consente di dare rilievo ad un principio fondamentale per l’attuazione del principio di sussidiarietà, il principio di responsabilità.
 
Questo principio non ha nella Costituzione una rilevanza paragonabile a quella di altri principi. Tuttavia da un lato ad esso rinviano esplicitamente varie disposizioni costituzionali, dall'altro, più in generale, il principio di responsabilità si può considerare implicito in varie disposizioni e princìpi costituzionali, che per poter operare ne presuppongono il rispetto.
Uno di questi è appunto il principio che sta alla base della sussidiarietà, il principio di autonomia, perché i cittadini attivi sono per definizione soggetti autonomi e se c'è autonomia deve esserci anche responsabilità. Autonomia e responsabilità sono due facce della stessa medaglia, perché certamente non si può essere chiamati a rispondere (cioè non si può essere, letteralmente, responsabili) per qualcosa che esula dalla propria sfera decisionale, ma se si è autonomi, quindi in grado di fare liberamente delle scelte, ci si deve assumere la responsabilità di quelle scelte. 
Questa affermazione può creare qualche problema, perché il termine "responsabilità" normalmente ha un significato negativo, in quanto viene associato con le conseguenze di un errore o comunque di una qualche carenza: il "responsabile", in questa accezione, è colui che paga per qualcosa che è andato storto. Invece qui il termine viene usato nel suo significato originario, dal latino responsum; “essere responsabile”, nell'accezione originaria, significa semplicemente "rispondere, dare risposte".
 
Dunque dire che un soggetto pubblico è responsabile di un servizio è equivalente a dire che quel soggetto deve dare risposte alle domande (cioè alle esigenze) dei cittadini: darà risposte positive o negative (sarà quindi responsabile in positivo o in negativo) a seconda della sua capacità di soddisfare o meno con la propria attività le esigenze dei cittadini.
Il responsabile è colui che dà risposte, con gli strumenti che ha a disposizione, alle esigenze che gli vengono prospettate. Ora, se questa interpretazione in positivo della responsabilità vale per l’amministrazione, che agisce per l’interesse generale in funzione di un obbligo di legge, tanto più deve valere per i cittadini attivi, considerato che essi si mobilitano per l’interesse generale in maniera del tutto spontanea e, spesso, anche del tutto disinteressata. 
Anche i cittadini attivi, dunque, sono “responsabili” nel senso originario del termine, cioè “danno risposte”. Certo, se nel perseguire l’interesse generale ledono interessi pubblici o privati questo comporta evidentemente a loro carico anche una “responsabilità” nel senso negativo del termine, con le relative sanzioni, eventuali risarcimenti, etc. secondo quanto previsto dalle norme vigenti in materia di responsabilità per danno. 
 
Ma i cittadini attivi sono in primo luogo persone che si assumono volontariamente verso la collettività doveri ulteriori rispetto a quelli che comporta normalmente lo status di cittadino, cercando di dare risposte non solo ai propri problemi ma anche a quelli che riguardano tutti. O meglio, sono persone che hanno capito che a volte la risposta ai propri problemi si trova dando risposta, insieme con altri (fra cui l’amministrazione), ai problemi di tutti.
I cittadini attivi sono dunque soggetti autonomi e responsabili.
In altri ambiti del loro rapporto con le istituzioni si applicherà ad essi lo schema diritti/doveri, ma quando agiscono sulla base dell’articolo 118, ultimo comma della Costituzione prendendosi cura dei beni comuni ad essi non si applica più quello schema tradizionale, bensì il nuovo schema potere, responsabilità, perché i doveri sono loro imposti, mentre le responsabilità i cittadini attivi se le assumono autonomamente. 
 
Lo schema diritti, doveri è verticale e gerarchico: un individuo, per il semplice fatto di essere cittadino di uno Stato, si trova in rapporto con un ordine politico-giuridico e con le istituzioni che tale ordine incarnano e che da lui pretendono l’adempimento di determinati doveri, in cambio della garanzia di determinati diritti.
Lo schema potere, responsabilità è orizzontale e paritario: un individuo, che può anche non essere cittadino dello Stato sul cui territorio si trova a risiedere, sceglie autonomamente di assumersi delle responsabilità nei confronti della comunità di cui fa parte.
In realtà, la responsabilità che i cittadini attivi si assumono riguarda i beni comuni di una determinata comunità, locale, regionale o nazionale. Ma attraverso i beni comuni i cittadini attivi manifestano la propria solidarietà nei confronti di tutti gli appartenenti a quella comunità, in quanto i beni comuni hanno un ruolo essenziale nel garantire a tutti condizioni di vita migliori. E dunque prendersi cura dei beni comuni è come prendersi cura indirettamente delle persone che grazie a quei beni possono meglio realizzare se stesse, le proprie aspirazioni, i propri progetti di vita.
Dietro ai beni ci sono le persone. E quello che conta non sono i beni, ma ciò che i beni consentono di fare. I beni comuni consentono a milioni di persone di vivere in condizioni infinitamente migliori di quanto sarebbe possibile senza di essi; per questo prendersi cura dei beni comuni equivale a prendersi cura delle persone che stanno “dietro”, per così dire, a tali beni, aiutandole non solo a vivere meglio, ma soprattutto ad essere più autonome. E la piena autonomia di ogni persona è il vero obiettivo dell’azione dei cittadini attivi, quello che qualifica tale azione come politica al livello più alto e più nobile.
 
I cittadini attivi, come si è detto, fanno molto di più che non semplicemente risolvere problemi. Essi danno risposte che spesso le istituzioni non sanno o non vogliono dare, sono dunque responsabili nel senso letterale del termine. Ma questo loro ruolo, così impegnativo e così importante per il benessere delle nostre comunità, deve trovare un riconoscimento anche sul piano della partecipazione alle scelte che riguardano i beni comuni di cui essi si prendono cura. Detto in altri termini, deve trovare un riconoscimento sul piano del potere.
Di nuovo, con riferimento ai casi in esame in questa Convenzione. I genitori che da oltre trenta anni sostengono la scuola dove studiano i loro figli, perché non dovrebbero poter partecipare, in maniera più incisiva di quanto non prevedano gli attuali organi collegiali, alle scelte che riguardano il funzionamento di tale istituzione? E coloro che assistono i ricoverati nella casa di riposo trentina, perché non coinvolgerli nel governo dell’istituto? E i coraggiosi cittadini che coltivano le terre confiscate alla mafia, perché non devono avere voce nelle scelte del comune in cui si trovano quelle terre, quando tali scelte riguardano la legalità e la lotta al crimine organizzato, di cui loro sono una punta avanzata?
Questo significa empowerment dei cittadini attivi. E per realizzarlo non c’è bisogno di grandi riforme istituzionali, basterebbe che nelle istituzioni ci fossero politici ed amministratori disponibili a prendere atto del fatto che è vero che i cittadini attivi sono una risorsa per le istituzioni, ma non possono essere solo questo. Nello schema diritti, doveri c’è una corrispondenza fra i diritti garantiti ed i doveri di cui si chiede l’adempimento (articolo 2 della Costituzione). Una corrispondenza equivalente deve esserci fra le responsabilità autonomamente assunte dai cittadini attivi verso le proprie comunità ed i poteri loro riconosciuti nei confronti delle scelte concernenti i beni comuni di cui si prendono cura.
 
Gregorio Arena
 
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Amministrazione condivisa

Funziona la nostra pubblica amministrazione? Le scelte importanti sono in mano ai cittadini? Opera in piena trasparenza? E' al servizio di chi la paga? Rende la vita delle persone a cui è al servizio più semplice? Possiamo farne a meno?

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Amministrazione pubblica, un gigante del quale una società moderna sembra non poter fare a meno; ma che dovrebbe superare l'attuale stadio di declinazione pseudo democratica dell'amministrazione "reale", nel senso del re, evolvendo verso un'amministrazione "condivisa" cioè vissuta insieme a chi, oggi, la paga e la finanzia.

Guardare oltre

 

Su questi temi noi di OfficineEinstein siamo interessati perché il nostro fine è cercare di guardare oltre! Perché siamo convinti che non può esistere una società moderna, semplice, che permetta di vivere sereni senza un'amministrazione efficiente ed efficace. Tanta la strada da compiere.