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Gli effetti urbanistici della crisi

Il governo del territorio sta attraversando, con intensità crescente, una fase di profonda e non sempre lineare trasformazione.
Gli ultimi due decenni sono stati caratterizzati da un forte cambiamento in cui sono maturati processi di tipo politico, economico e istituzionale che avrebbero dovuto modificare (e solo parzialmente hanno modificato) gli approcci e le pratiche.
La crisi economica degli ultimi anni e i processi di globalizzazione che hanno investito città e sistemi territoriali, hanno accelerato alcune tendenze.

 

Gli effetti territoriali della crisi

Ancora poco indagati appaiono gli effetti territoriali della crisi, non solo quelli legati al mercato immobiliare e alla produzione edilizia, ma anche molti altri (dismissioni nei tessuti di piccola e media impresa, blocco delle grandi trasformazioni urbane, crisi dei centri storici e delle “strade-mercato”, nuovi modelli di mobilità ecc. ecc.). I processi in atto ormai da alcuni anni, mettono in discussione gli stessi strumenti di lettura, interpretazione e possibile progettualità di molti territori italiani. In generale si può dire che la crisi ha fatto emergere una nuova domanda di governo del territorio, non più legata a una fase espansiva, bensì al problema della dismissione (capannoni, immobili pubblici, spazi del commercio ecc. ecc.), delle possibili destinazioni d’uso, della limitazione della crescita edilizia e, più in generale, della transizione verso nuovi modelli di sviluppo, lasciando molti amministratori locali del tutto impreparati.
Occorrerebbe un’attenta valutazione delle previsioni degli strumenti di pianificazione (ma anche di azioni e strumenti di politiche urbane) rispetto alle principali dinamiche socio-economiche in atto per evidenziare un divario sempre più ampio.

 

Un territorio in “dismissione”

Negozi ed esercizi terziari che cessano le loro attività, ma anche mancate nuove aperture, non rappresentano solo posti di lavoro in meno, ma un possibile fattore d’ innesco di degrado e spirali negative in termini di offerta territoriale.Nel frattempo si assiste a ulteriori dismissioni di aree industriali a causa di chiusure, delocalizzazioni, riorganizzazioni aziendali, e si è aperta una nuova fase di dismissioni di aree produttive molto diversa dalle precedenti.
Le aree artigianali si trasformano, oltre che in aree a destinazione commerciale, grazie alla disponibilità di spazi per parcheggio, più raramente in luoghi del terziario.
Cambiano anche le strategie individuali, per esempio nell’accesso al mercato abitativo, che risentono, oltre che di minori disponibilità economiche e di scarsa fiducia nel futuro, anche delle maggiori inerzialità del credito bancario per persone e imprese.
La crisi di risorse pubbliche ha indubbie e ovvie ripercussioni sulla minore manutenzione urbana.
Si assiste a un comportamento dualistico per cui da un lato molti amministratori locali dichiarano di voler combattere le nuove edificazioni a causa della crisi, ma dall’altro sono disponibili a trattare per nuovi grossi progetti su aree agricole in quanto considerati utili al fine di "superare" la congiuntura economica negativa, in prospettiva occupazionale, ma anche per favorire nuove entrate per i comuni.

 

Il territorio cenerentola della politica italiana

Occorre innanzi tutto dire che lo stato di crisi delle istituzioni pubbliche italiane, viste in particolare in relazione alle trasformazioni territoriali, è tema spesso assente dal cuore del dibattito politico a livello nazionale e nei programmi di quasi tutte le forze politiche e sociali.
In secondo luogo occorre chiedersi come superare le forme correnti di pianificazione e regolazione urbanistica ed edilizia e, più in generale, forme di politiche urbane ormai superate dalle nuove domande generate dalla crisi economica che esige un approccio diverso.

 

Un insieme di temi non facili per l’italia

Nonostante qualche recente passo in avanti, la storia dei rapporti tra strumenti di regolazione d’uso del suolo e programmazione economica a scala locale è da sempre difficile, se non conflittuale.
Queste relazioni sono state molte volte analizzate in termini d’inconciliabilità, l’antinomia fra interessi pubblici e privati, nonché fra ruolo dello Stato (o dell’ente pubblico) e tendenze del mercato, è stata per molti anni teorizzata dalle discipline che si occupano di questioni territoriali.
I piani dovrebbero svolgere un’azione attiva e propulsiva per indicare il quadro delle “possibilità in campo”, l’offerta urbana suscettibile di utilizzo da parte di soggetti economici interni o esterni all’area di riferimento e i criteri di natura comportamentale dei soggetti implicati nelle trasformazioni.

 

Una pianificazione territoriale figlia di un'altra civiltà

Oggi sarebbe opportuno chiedersi quanto gli “attori della pianificazione” recepiscano effettivamente la crisi, cioè se è in corso un processo di apprendimento e innovazione vero e proprio.
I piani regolatori esistenti sono stati concepiti e approvati generalmente in epoca pre-crisi, quando erano ancora pesantemente influenzati da logiche di sviluppo che si supponevano illimitate, specie per alcuni settori di attività economica.
Queste previsioni in pochi anni si sono rivelate vecchie e superate dalle nuove dinamiche dovute alla crisi e oggi sono difficili da riformulare in un quadro che si caratterizza per incertezza, indeterminazione, scarsa progettualità e debole fiducia nel futuro.
L’illusoria speranza della crisi come fenomeno transitorio, con il passare degli anni, si va via via rarefacendo.

 

Il piano urbanistico e la velocità del cambiamento sociale

Con processi di globalizzazione sempre più spinti e accelerazioni delle dinamiche in atto, il rischio più grande sta nel fatto che il piano urbanistico sia costantemente in ritardo, rincorra continuamente l’evoluzione economica e sociale, non sia in grado di prevedere scenari, non riesca a riconoscere come la dotazione di potenzialità esistenti possa divenire motore di opportunità economiche.
Per valorizzare e permettere il dispiegarsi ai fini dello sviluppo delle dotazioni ancora esistenti nei diversi ambiti territoriali, occorrerebbe valutare se è possibile orientarsi verso un numero di regole minori, ma più stabili nel tempo e più semplici nella formulazione.
Affinché creatività e innovazione si sviluppino c’è bisogno di un sistema semplice di regole di base, così da poter favorire forme di sperimentazione da parte della realtà socio-economica.
In un quadro in cui le risorse per lo sviluppo (imprese, capitali, persone) possono facilmente spostarsi da un luogo all’altro, ed esiste una forte competizione per intercettare funzioni pregiate, un sistema di pianificazione eccessivamente rigido e vincolistico può precludere opportunità.

 

Strumento di regolazione o di benessere?

Il principale problema è rappresentato dal fatto che il piano urbanistico non si è posto, per molto tempo, come elemento principale nell’individuazione di percorsi attraverso cui le risorse possono tradursi in occasioni di sviluppo, anche imprenditoriale.
Eppure, l’esperienza porterebbe ad affermare che non dovrebbe esistere una separazione fra strumenti di pianificazione territoriale e strumenti per la promozione dello sviluppo economico.
In particolare, il piano urbanistico comunale, accanto alle tradizionali funzioni di regolazione degli usi del suolo dovrebbe contenere in sé tutte le prerogative che possano favorire il miglioramento delle condizioni di benessere economico e sociale di una comunità in una prospettiva di scenari futuri.

 

Intanto, semplificare

In una situazione di perdurante crisi economica, promuovere lo sviluppo vuol anche dire creare un quadro di certezze (amministrative, regolative, fiscali, contributive) più stabile, ridurre il numero delle norme e dei provvedimenti, e unificare le modalità di accesso ai rapporti con gli enti pubblici.
Anche nel campo del governo del territorio, solo procedure o modelli d’intervento più semplici di quelli fin qua sperimentati possono portare ad una valorizzazione di conoscenze e risorse, e quindi risultare più funzionali a uno sviluppo radicato sul territorio.

 

Confrontarsi con le realtà

Secondo molte retoriche dominanti negli studi urbani, i processi di sviluppo, specie a scala locale, dovrebbero scaturire da processi bottom up, di concertazione degli obiettivi e di coinvolgimento attivo degli abitanti.
Sarebbe invece opportuno considerare come le procedure partecipative per la promozione dal basso del territorio (spesso assunte in modo acritico) non possono essere adottate ovunque, ma anzi devono essere incentivate e potenziate, solo laddove gli attori locali le richiedano, e dove, anche grazie a condizioni sociali e istituzionali favorevoli, abbiano già prodotto risultati significativi.
Occorre prendere atto che forse non esiste un modello di governo del territorio valido dappertutto, infatti le stesse condizioni non si ripetono mai identiche in diversi ambiti.
Per tali motivi è impossibile proporre teorie o metodologie generali: le pratiche reali devono confrontarsi con realtà discordanti dal punto di vista socio-economico, eterogenee anche al loro interno, con diverse vocazioni, potenzialità, punti di forza e di debolezza.
Le strategie d’intervento devono essere necessariamente diversificate e strettamente correlate ai bisogni di ogni singola realtà locale: ciò che può essere un’ efficace soluzione di governo del territorio in una realtà locale, può rivelarsi un boomerang in un’altra area. Ogni intervento volto allo sviluppo dovrebbe agire sul contesto locale in modo da non ostacolare i particolari legami (consolidati o spontaneistici) di ciascuna realtà locale.

 

La rigidità normativa fertilizza il malaffare 

Non sono rari i casi, in Italia, in cui nuove possibilità di sviluppo si sono scontrate con la rigidità dei piani (spesso anacronistici): suddette opportunità, anche di tipo finanziario, sono state vanificate di fronte all’impossibilità di realizzare le opere a causa di vischiosità urbanistico-burocratiche.
Tuttavia molti casi dimostrano come la mancata elasticità dei piani conferisce un potere di discrezionalità al soggetto pubblico che può (o non può) prendere decisioni che hanno rilevanza economica. Nel campo delle trasformazioni urbane, senza quadri e una griglia di regole certe, fondamentale è il ruolo pubblico che, per l’eccesso di potere di cui spesso è investito, può essere uno degli elementi, certo non il solo, che alimenta episodi di malaffare.
Talvolta gli interessi pubblici sono troppo blandi rispetto agli interessi privati che vengono mobilitati a prescindere dalle culture politiche, dalle tradizioni civiche e amministrative; mentre, altre volte, sono troppo forti rispetto ai singoli soggetti privati, specie nel quadro economico e di crisi attuale.

 

In conclusione

Si può dire che il quadro interpretativo dei modi concreti di produzione di territorio appare sempre più frammentario e insoddisfacente. Si avverte perciò l’esigenza di superare posizioni ideologiche, sia nel senso di ideologie politiche, sia nel senso di approcci disciplinari, che permangono in molti filoni di riflessione e ricerca della pianificazione urbanistica oltre ogni limite temporale. Piani meno rigidi, ma con regole più stabili e certe, nei quali si esplicano le condizioni e i criteri attraverso cui valutare l’ammissibilità delle proposte di trasformazione degli usi del suolo, e dei diversi progetti che vengono presentati, potrebbero accelerare le trasformazioni di aree che rischiano di rimanere inutilizzate per lungo tempo e ridurre, quindi, episodi di corruzione e concussione.

 

Bibliografia

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Bonomi Aldo (2013), Il capitalismo in-finito, Einaudi, Torino
D’Albergo Ernesto, Lefèvre Christian (2007) (a cura di), Le strategie internazionali delle città, Il Mulino, Bologna
Moroni Stefano (2013), La città responsabile. Rinnovamento istituzionale e rinascita civica, Carocci Editore, Roma
Trigilia Carlo (2012), Non c’è Nord senza sud. Perché la crescita dell’Italia si decide nel Mezzogiorno, Il Mulino, Bologna
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Vicari Haddock Simona (2004), La città contemporanea, Il Mulino, Bologna
Zanfi Federico (2010), “Dopo la crescita: per una diversa agenda di ricerca”, in Territorio 53, pagg. 110-125

 

Fonti

Francesco Gastaldi (2015), Il governo del territorio in tempo di crisi, 06LaSvoltaBuona, 13 febbraio 2015

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